基础设施PPP准入问题乱象、危害及再思考
在当前的PPP市场上，以及PPP以外的其他基础设施投资市场上，充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府，动辄推出上百亿的PPP项目，而看PPP项目实施方案，投融资结构部分政府一分钱不出，占干股10%-20%，俨然将PPP模式当成了“人傻，钱多，速来”的空手套白狼模式。而PPP项目不可避免地涉及到政府支付责任。因此，与政府信用和私有产权保护密切相关的PPP项目和和基础设施投资项目，由于GDP导向和地方政府投资冲动，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要从体制机制上入手，严把准入关。
来源：中国水网 作者：张继峰
核心观点：
1、量力而行、量入为出的政府和项目，才是优质客户（政府）、优质项目，不顾财政承受能力推出的基础设施、PPP项目，再好的政府、再好的项目也存在风险；
2、基础设施和PPP项目的推出顺序，对项目能否顺利落地和融资，对能否有效利用财政资金，把钱花在刀刃上，有至关重要的影响。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”，迅速占据了有限的政府财力资源，而推出在后的民生工程却“无米下锅”。
3、无论是PPP，还是政府购买服务，亦或是其他政府建设融资方式，只要需要占用政府财力资源（一般性公共预算支出、政府性基金支出），就应该纳入统一监管。
本文想要探讨的，是以各种模式（包括但不限于PPP、公建公营、政府平台公司融资代建、BT、政府购买等）建设的基础设施和公共服务项目的准入问题，也即是地方政府投资冲动的问题。
可能有读者会问：项目准入问题与PPP投融资有关吗？这个问题需要探讨吗？
我们先看一个简单的例子。
有一国有企业职员，30岁，在某省会城市工作，月收入2万，准备买一120平米的房子，单价1万/平米，总价120万。该职员首付36万，向银行申请按揭贷款84万。银行考察了其信用状况及收入水平，以及其年龄和职业发展前景，认为其属于“优质客户”，同意给予其84万贷款，并享受基准利率。
同样是这个职员，看上某高端别墅社区的独栋别墅，400平米，单价4万/平米，总价1600万。该职员将自己积蓄100万，父母资助的100万，以及向同事、亲戚借来的120万作为首付，向银行申请按揭贷款1280万。银行考察了其信用状况及收入水平，认为以该职员目前的收入和职业发展前景来看，暂无法支持1280万的本金和利息，属于“风险客户”，不同意为其提供贷款。
这个例子说明了一个道理：同样一个客户（政府），量力而行、量入为出的投资，在风险可控的范围内，即为“优质客户（政府）”，其运作的项目也为优质项目；相反，盲目投资、超出自己承受能力的投资，其就变成了“风险客户”，其运作的项目也成了风险项目。
在当前的PPP市场上，以及PPP以外的其他基础设施投资市场上，充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府，动辄推出上百亿的PPP项目，“国际物流园区”、“特色文体旅游中心”，各种高大上的项目名称层出不穷，投资规模小于10亿的都不好意思拿上台面。再一看PPP项目实施方案，投融资结构部分政府一分钱不出，占干股10%-20%，还要求有一票否决权，俨然将PPP模式当成了“人傻，钱多，速来”的空手套白狼模式。
由于GDP目标导向，地方政府的投资冲动不可避免。但在过去的BOT模式中，项目回报机制主要是使用者付费，政府很少为项目进行“可行性缺口补助”，这样的项目更加市场化，能否投资主要看项目本身的市场前景、现金流的稳定性、可预测性。笔者在银行工作期间，参与或见证的这类项目的融资成功率通常只有20%-30%，融资成功率不高也反过来使得政府推出该类项目、工程企业参与该类项目比较谨慎。进入PPP时代，剩余的70%-80%的项目大都变成了“可行性缺口补助”项目，只要政府财力尚可，基于对政府信用的信任，这些项目都成了“香馍馍”，社会资本和金融机构趋之若鹜。地方政府也逐渐尝到了甜头，把更多的没有现金流，或现金流很少的项目包装成PPP项目，享受着PPP投资拉动GDP，增添政绩带来的亢奋。
目前，政府付费和可行性缺口补助项目占据了PPP市场上绝大多数的比例。这些项目不可避免地涉及到政府支付责任。事实上，尽管PPP项目中的政府支付责任是否属于政府债务尚存在争议， 但政府付费和可行性缺口补助项目政府对项目公司的支付义务，会加大政府的财政支出压力，这一点毋庸置疑。这些PPP项目在短期内看似政府不需要支出太多，政府占了便宜，但精明的社会资本和金融机构“无利不起早”，如果项目收益不能来源于市场，就必然来源于政府，长期来看，政府的付费责任一点都不能免除（尽管有些项目是按可用性付费或按绩效付费，但一般都会有保底付费标准）。若项目没有或几乎没有运营、管理内容，这类项目无异于“拉长版BT”，对政府来讲也可以看成是政府的变相举债行为。
对于这一问题，可能会有两个误区：
第一，认为无论地方政府推出多少PPP项目，都有财政承受能力评估作为保障，都有“一般性财政支出10%”作为“天花板”，政府债务不会大幅扩大。其实“财政承受能力评估”并非万能保险，一些地方政府为了能够上更多的PPP项目，人为放大财政承受能力，例如将应纳入本级财政的支出责任纳入本地区财政，用上级财政支出为本级项目支出责任进行财政承受能力测算（未征得上级财政同意），不算或少算已经纳入财政支付责任的PPP项目、将政府性基金支出作为PPP项目收入来源，等等。此外，即使PPP项目有“10%”红线，在PPP模式之外还有很多需要用到财政支付责任，例如政府购买服务的工程项目（87号文之后这种支出责任大大减少，但仍然存在）、政府平台融资代建的项目，等等。这些项目若没有前端准入环节的把控，多数会成为政府的变相债务。
第二，地方政府盲目推出PPP项目，不需要进行管理和规范，市场会自动纠正这些问题，超出自身承受能力的项目，市场上的投资人和金融机构也不会轻易参与。这一认识有两个危害：一是市场上的投资人如果其交易对手也是市场主体，其会比较理性；但如果交易对手是政府，很多投资人会抱有幻想，认为既然政府负有支付义务，且签订了相关合同，政府最终会“兜底”，尤其建设的项目是基础设施和公共服务项目，尤其是在党中央、国务院刚刚提出加强政府诚信、保护私有产权指导思想的情况下。投资人认为，政府财力是动态的，在现行的体制下，地方政府再寅吃卯粮，也不会破产；再多的债务，即使地方政府还不起，最终也会由中央政府助其化解。这样的思想在很多投资人和金融机构中普遍存在。基于这种思想，有些投资人（尤其是民营投资人）不考虑地方政府的财政承受能力，放心大胆地与政府合作。但是，现实往往是地方政府最终若无力偿还，造成两败俱伤的结果：投资人中途停工，留下烂尾工程；地方政府信用丧失，成为“失信政府”。
二是即使市场参与者能够识别这类项目的风险，但由于地方政府推出项目有先后顺序，推出在先的项目占用了政府的财政支付能力，使得推出在后的项目无法获得社会资本投资和金融机构融资。而推出在先的项目，很多不是国计民生的重点项目，是一些面子工程和形象工程项目，甚至是地方政府的奢侈工程（如某些地方政府以建“文化中心”、“体育公园”的名义建设政府办公大楼、高尔夫球场），而推出在后的环保、水利等国计民生工程，却因财政支付责任已突破“10%红线”，政府支付能力不足而无法推行。如果不对项目进行准入审核，这一问题无法避免。事实上，在PPP的基本制度——国家发改委2014年颁行的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）》中，这一思想已有所体现：“2724号文”在“操作模式选择”部分，对“非经营性项目”提出了“要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益”的具体要求。
在党中央、国务院提出“加强政务诚信建设”、“依法保护私有产权”，“决不能‘新官不理旧账’”的今天，对于与政府信用和私有产权保护密切相关的PPP项目和和基础设施投资项目，由于GDP导向和地方政府投资冲动，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要从体制机制上入手，严把准入关。
笔者建议，相关政策制定部门应建章立制，至少在三个方面对PPP项目和基础设施投资项目予以准入规范：
1.一视同仁。对于基础设施建设和公共服务项目，无论采取何种模式，只要涉及到政府支付义务（包括政府购买服务的工程项目），都按“政府资本性支出”统筹规范，都纳入一定的监管标准，确保政府债务、政府支付责任可测、可控。
2.总量控制。对于拟投资建设的回报方式为政府付费和可行性缺口补助的基础设施建设项目，根据地方财政收入、财政支出等财力指标，设定政府支付责任的总量控制红线（例如PPP为“10%”，其他非PPP为“10%”），引导地方政府在总量控制范围内发起PPP项目，以及其他基础设施建设项目。
3.先后顺序。地方政府推出的政府负有支付义务的基础设施建设项目，应有先后顺序，关系国计民生的、为最广大人民群众受益的项目必须优先推出，必须确保支付；对于“文化中心”、“体育中心”、“产业园区”等项目，要严格评估其必要性，严格审核和控制其建设内容、总投规模，确需建设的，内容和规模合理的，予以核准；对于盲目建设的形象工程、面子工程、奢侈工程，应不予核准。
这些标准的执行、监督、核准工作，应由高于项目实施所在地方政府的机构或部门独立行使，且应确保这些工作不受地方政府的干涉。
有人可能会提出质疑：基础设施建设项目，如果设置前端准入环节，与“放、管、服”（简政放权、放管结合、优化服务）的精神不符。事实上，李克强总理提出的“把能取消的前置审批项目尽量取消，“能给市场做的要尽量还给市场”，是有一个前提，即“在加强监管的前提下”。因此，对于完全市场化的基础设施建设项目，即使用者付费的项目，不需要设置前端准入；但对于涉及到政府支付义务的项目，设置前端准入，即是“加强监管的前提”，其精神实质是对于不同类型的项目，要做到分类实施，有收有放。
作者简介：张继峰，国家发改委PPP专家库金融专家，财政部PPP专家库财务专家，武汉大学国际法研究所（国家高端智库）兼职研究员、智库专家，现任北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）合伙人。
本文系作者独著《PPP项目融金术：融资结构、模式与工具》一书内容节选。该书将于近期出版，敬请关注。
附：《PPP项目融金术：融资结构、模式与工具》目录
第一章PPP模式概述
第一节PPP模式在中国的演变
一、PPP的概念界定
二、PPP模式在中国的发展
第二节 PPP模式在中国的现状
一、PPP的“火”
二、PPP的“难”
第三节 PPP模式的特征和本质属性
一、PPP模式的特征
二、PPP模式的本质属性
第二章PPP模式的法律体系、问题及立法建议
第一节PPP模式的法律关系
一、PPP及相关概念的法律关系
二、PPP项目参与主体的法律关系
第二节 PPP现行法律体系及其问题
一、PPP现行法律性文件体系
二、PPP现行法律体系存在的问题
第三节 PPP立法模式、立法原则和立法建议
一、PPP立法模式选择
二、PPP立法原则
三、PPP立法建议
第三章PPP项目投融资概述
第一节 PPP项目投融资基本概念
一、投融资的概念、分类及相关政策
二、PPP项目投融资的主体
三、PPP项目投融资的特点
四、PPP项目投融资与公司投融资的区别
第二节 PPP项目投融资的理论及其本质
一、PPP项目投融资理论
二、PPP项目投融资的本质
第四章PPP项目投融资的结构、要素与模式
第一节 PPP项目投融资结构概述
一、股权结构
二、债权结构
三、债本结构
第二节 PPP项目投融资结构的核心要素
一、现金流
二、增信措施
三、成本
四、金额
五、期限
第三节 PPP项目投融资模式
一、股权融资模式
二、债权融资模式
第五章PPP项目投融资工具及选择
第一节 PPP基金
一、PPP基金概述
二、PPP基金的政策制度与发展现状
三、PPP基金的投资运作模式及风险控制
四、PPP基金面临的问题和解决思路
五、PPP基金未来的发展方向
第二节政策性金融工具及国际金融机构
一、专项建设债（专项建设基金）
二、政策性银行
三、中国政企合作基金
四、亚洲开发银行
第三节商业银行
一、银行业金融机构概述
二、商业银行参与PPP项目投融资的方式和特征
三、商业银行在PPP项目投融资中的具体适用
第四节保险融资
一、保险资金参与基础设施项目的制度沿革
二、保险资金参与PPP项目投融资的方式和特征
三、保险资金在PPP项目投融资中的具体适用
第五节债券融资
一、债券融资概述
二、债券融资参与PPP项目投融资的特征
三、债券融资在PPP项目投融资中的具体适用
第六节资管计划
一、资管计划概述
二、信托计划
三、券商资管
第七节资产证券化
一、资产证券化概述
二、资产证券化的基础资产
三、资产证券化在PPP项目投融资中的具体适用
第八节融资租赁和其他融资工具
一、融资租赁概述
二、融资租赁在PPP项目投融资中的具体适用
三、其他金融工具
第九节 PPP再融资及PPP二级市场
一、PPP再融资
二、PPP二级市场
第十节 PPP项目投融资工具的比较与总结
一、PPP项目融资工具适用比较
二、PPP项目可融资性的总结与思考
第六章PPP项目投融资案例与评析
第一节 PPP项目投融资案例
一、某县供水PPP项目
二、某市水环境综合整治PPP项目
三、某市特色小镇PPP项目
四、某县水利PPP项目
五、某市市政道路PPP项目
六、某县供水一体化PPP项目
第二节基于案例数据统计的可融资性分析
一、24个PPP项目的投融资数据统计
二、PPP项目融资成败规律——基于案例统计的可融资性分析
第七章PPP投融资困局及其解决之道
第一节 PPP投融资困局
一、PPP投融资面临的共同困局
二、社会资本面临的投融资困局
第二节 PPP投融资困局的解决之道
一、PPP投融资困局的“应对之术”
二、PPP投融资困局的“解决之道”
三、PPP投融资的未来展望
第八章我国PPP市场的热点问题与对策建议
第一节 PPP模式的本质和目标问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第二节 PPP事务主管权划分问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第三节基础设施建设项目准入问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第四节社会资本的适格性问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第五节价格恶性竞争问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第六节股权融资的“明股实债”问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第七节物有所值的问题
一、存在的问题
二、对策与建议
第八节促进PPP模式健康发展的十大建议
附录一：PPP投融资名词解释
附录二：PPP法律规章制度一览表
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